Повышение налогов в России: цена вопроса

План бюджета на 2017-2019 гг. при всей консервативности некоторых предпосылок (например, по ценам на нефть и курсу рубля) в некоторых важных аспектах выглядит недостаточно согласованно и, на наш взгляд, содержит ряд рисков. Эти риски в основном связаны с быстрым истощением суверенных фондов и отсутствием иных существенных гарантированных источников финансирования дефицита особенно в случае более негативного, чем предполагает Минфин, развития событий, как то:

— более низкий экономический рост (и, соответственно, более медленный рост ненефтегазовых доходов);

— трудности с увеличением госзаимствований без последствий для долгового рынка;

— трудности с сокращением расходов в номинальном выражении.

В этой связи в среднесрочной перспективе актуальным остается вопрос о повышении налогов, особенно потому, что даже небольшое повышение ставок по некоторым налогам может дать ощутимый приток в бюджет. Хотя власти дали гарантии, что налоговая нагрузка не изменится до 2019 г., мы полагаем, что при определенных обстоятельствах они могут вернуться к этому вопросу и ранее — например, в 2018 г.

На наш взгляд, повышение налогов в текущих неблагоприятных экономических условиях само по себе не является эффективным. Мы полагаем, что в условиях длительного периода низких цен на нефть и слабого потенциального роста экономики налоговую нагрузку необходимо снижать, а выпадающие налоговые доходы бюджета частично компенсировать сокращением расходов, а частично — финансировать за счет внутренних заимствований.

Однако в данный момент на первый план выходят не долгосрочные проблемы роста экономики, а краткосрочные проблемы финансирования дефицита бюджета, в связи с чем повышение налогов остается более актуальной темой. При этом отметим, что повышение ставок некоторых налогов, скорее всего, негативно отразится на экономике. Так, например, идея об изменении параметров системы НДФЛ (например, повышение единой ставки в рамках плоской шкалы или переход к прогрессивной системе) вряд ли сможет оказаться успешной. Дело в том, что сборы от НДФЛ поступают полностью в региональные бюджеты, а потому выиграть от повышения или введения прогрессивной шкалы смогут лишь богатые регионы. Для бедных регионов (которых большинство) это принесет лишь углубление дифференциации доходов.

Рассмотрев различные варианты и «отбросив» нереализуемые сценарии (такие, при которых небольшое повышение ставки либо не принесет в бюджет ощутимого количества средств, либо негативно отразится на экономике и социальной сфере), мы остановились на изучении 3 вариантов, оценив их эффект на доходы бюджета, на инфляцию и рост ВВП:

• НДС – по прогнозу Минфина поступления от этого налога составят 5,4 трлн руб., 38% доходов Федерального бюджета в 2018 г.
• НДПИ на нефть – 2,8 трлн руб., 20% доходов федерального бюджета в 2018 г.
• Страховые взносы – 7,1 трлн руб., 24% от доходов бюджета расширенного правительства.

НДС и НДПИ на нефть сформируют 60% доходов федерального бюджета в 2018 году

Источник: Минфин, оценки Райффайзенбанка

НДС: повышение нагрузки на всю экономику

В качестве сценария повышения ставки НДС мы рассмотрели вариант, который, по информации в СМИ, предлагал в недавнем прошлом Минфин. Он предусматривал повышение базовой ставки налога с 18% до 20%, а также льготной ставки — с 10% до 12%. При этом предложения не касались нулевой ставки НДС (по которой происходит налогообложение части услуг). Уровень эффективной ставки для экономики в целом значительно ниже, чем предельная ставка налога (18%), т. к. большая доля товаров в конечном потреблении облагается по льготным или нулевым ставкам, например, продукты питания (доля в потреблении 38%, облагаются по ставке 10%) и ряд услуг в сфере образования, здравоохранения, транспорта (доля в потреблении порядка 5%, не облагаются НДС). По нашим расчетам, на данный момент эффективная ставка НДС составляет около 12,4 п.п., а при реализации предложений Минфина произошло бы ее повышение до 14,4 п.п. (т.е. рост ставки на 16,2%).

В предположении, что налогооблагаемая база не изменится, такое повышение ставки могло бы принести в бюджет 866 млрд руб. в 2018 г. (16,2% от прогнозируемого Минфином объема поступлений от НДС в 2018 г.). Однако, на наш взгляд, это предельный эффект, реальное увеличение поступлений может быть меньше за счет того, что повышение ставки НДС будет транслироваться в рост рыночных цен для потребителей, которые могут сократить объем потребления.

Очевидно, что предельный эффект на инфляцию от такой инициативы сопоставим с размером повышения ставки налога (+2 п.п. к инфляции), если компании переложат весь рост налоговой нагрузки на потребителей (по данным Росстата, доля НДС в цене конечного потребления приблизительно соответствует размеру эффективной ставки, рассчитанной нами). Однако такой рост цен в моменте может вызвать ощутимое сокращение потребления домашних хозяйств, по нашим оценкам, на 2,3 п.п. (рост инфляции на 1 п.п. связан с падением потребления домохозяйствами на 1,15 п.п.).

Скачок инфляции будет являться негативным шоком для потребления

Источник: Росстат, ЦБ, Минфин, оценки Райффайзенбанка

В связи с тем, что столь резкое сокращение спроса не будет удовлетворять продавцов (т.к. выразится в сокращении их товарооборота), и, скорее всего, им придется взять на себя часть налоговой нагрузки. При этом налоговое бремя распределится между продавцами и покупателями неравномерно и будет зависеть от эластичности спроса/предложения от изменения цен: чем больше спрос (предложение) реагирует на рост цены, тем меньше окажется доля покупателей (производителей) в общем объеме налогового бремени. Учитывая, что потребительский спрос гораздо слабее реагирует на изменение цен, чем предложение, порядка 80% налоговой нагрузки останется на потребителе.

В итоге это сдержит рост цен (инфляция увеличится лишь на 1,6 п.п., а не на 2,0 п.п.), позволяя потребительским расходам сократиться менее существенно (на 1,8 п.п.). Темп роста реального ВВП при этом снизится на 0,9 п.п.: доля потребления домашних хозяйств в ВВП составляет 53%, однако падение будет частично сглажено сокращением импорта (тем не менее, доля импортных товаров, потребление которых может быть сокращено, невысока и составляет около 5% всех потребительских расходов).

В свою очередь, падение экономики должно транслироваться в снижение ненефтегазовых доходов бюджета. По нашим оценкам, потери могут составить 110 млрд руб. за год, из которых ~108 млрд руб. по НДС (за счет сокращения номинального объема потребительских расходов на 846 млрд руб. и роста доли налога в потреблении с 11% до 12,7%) и ~2 млрд руб. по части налога на прибыль (~11%), поступающей в федеральный бюджет (за счет снижения прибыли компаний в результате перераспределения на них 20% роста налоговой нагрузки по НДС).

Стоит дополнительно учитывать, что ускорение инфляции на 1,6 п.п. может вынудить правительство повысить расходы бюджета в 2019 г. По нашим оценкам, на эту величину необходимо будет проиндексировать порядка 10,8 трлн руб. (зарплаты бюджетников, пенсии и социальные выплаты и т. п.), что потребует дополнительно 173 млрд руб. Хотя отметим, что при желании правительство может проиндексировать расходы и на величину меньше инфляции.

В итоге, по нашим оценкам, чистые поступления в Федеральный бюджет от увеличения ставок НДС на 2 п.п. составят 583-756 млрд руб. за год, что позволит сократить дефицит бюджета на 0,6-0,8% ВВП (см. таблицу).

Повышение ставки НДС на 2 п.п. может сократить дефицит бюджета на 0,6-0,8% ВВП

		На инфляцию, п.п.	На рост реального ВВП, п.п.	На Федеральный бюджет, млрд руб.
Максимально возможный эффект	(1)	2,0	0,0	866
Эффект снижения спроса и прибыли в результате увеличения налоговой нагрузки на экономику	(2)	-0,4	-0,9	-110
Первичный эффект	(1)+(2)	1,6	-0,9	756
Дополнительная индексация расходов бюджета в следующем году в результате увеличения инфляции	(3)	—	—	-143
Чистый общий эффект	(1)+(2)+(3)	—	—	583

Источник: Минфин, Росстат, оценки Райффайзенбанк

НДПИ на нефть: повышение нагрузки на отрасль

В настоящее время в нефтегазовом секторе проходит налоговый маневр, суть которого заключается в одновременном повышении ставки НДПИ и снижении экспортной пошлины. Согласно утвержденному плану, базовый коэффициент НДПИ на нефть не будет меняться в 2018 г. и будет равен 919, однако за счет роста дополнительного коэффициента (с 306 руб./т в 2017 г. до 357 руб./т в 2018 г.) налоговая нагрузка возрастет. Минфин прогнозирует, что объем поступлений от НДПИ на нефть в 2018 г. составит 2751 млрд руб.

Чтобы наши расчеты эффектов от повышения ставок по НДПИ и НДС были сопоставимы, мы рассмотрим такое повышение налоговой нагрузки на нефтедобывающие компании, максимальный эффект от которого составил бы 866 млрд руб. По нашим расчетам, это было бы эквивалентно увеличению налоговой нагрузки на 31%.

Однако в случае такого серьезного роста налоговой нагрузки, нефтяные компании будут перераспределять добычу в пользу новых месторождений, которые облагаются по нулевой или льготной ставке НДПИ – по нашим оценкам, на них добывается порядка 20% общего объема. Впрочем, объем перераспределения будет небольшим – мы полагаем, что добыча на «старых» месторождениях может сократиться лишь на 2%. Поэтому в результате потери окажутся небольшими – порядка 50 млрд руб.

Бюджет может получить 816 млрд руб. от повышения нагрузки по НДПИ на нефть на 31%

Максимально возможный эффект	(1)	866
-потери из-за снижения налоговой базы в результате переключения на новые месторождения	(2)	-50
Приток в бюджет, млрд руб.	(1)+(2)	816

Источник: Минфин, Росстат, оценки Райффайзенбанка

Интересно, что подобное повышение ставки НДПИ теоретически не будет иметь никаких серьезных краткосрочных последствий для экономики. Во-первых, это не окажет влияния на инфляцию: динамика внутренних цен на нефтепродукты, через которые могло бы быть влияние, зависят не от НДПИ, а от величины экспортной пошлины и мировых цен на нефть в рублях (которые в нашем сценарии остаются неизменными). Во-вторых, влияние на экономический рост (через сокращение добычи или снижение инвестиций в нефтяной сектор) будет практически незаметным в год повышения НДПИ. С одной стороны, основные добывающие компании, несмотря на повышение налоговой нагрузки, все равно будут иметь положительный свободный денежный поток. С другой, нефтяные компании не будут сворачивать уже начатые проекты, на которые сейчас направлен основной объем инвестиций (в моменте компании не начинают новых проектов в условиях низких цен на нефть). Однако в среднесрочной перспективе (3-5 лет) можно ожидать падения инвестиций и негативного влияния на рост экономики.

Страховые взносы: уменьшение проблем Пенсионного фонда

Страховые взносы формируют порядка 24% доходов бюджета расширенного правительства (примерно 7,1 трлн руб.), поэтому при прочих равных повышение соответствующих тарифов могло бы принести максимальный ожидаемый доход. Эти взносы поступают не в федеральный бюджет, а в бюджеты внебюджетных фондов, поэтому их рост как мера экономии призван сократить трансферт из федерального бюджета. Для того, чтобы увеличить нормативную величину поступлений от страховых взносов на 866 млрд руб. необходимо повысить ставку с 30% до 33,7%.

Однако проблема состоит в том, что при таком росте налоговой нагрузки последует не только падение ВВП, но и массовый переход от «белых» зарплат к «серым». Так, по данным Минфина, в России одна из самых высоких (среди сравнимых по уровню развития стран) нагрузка налогов на труд, уплачиваемых работодателями. Таким образом, скорее всего, по этому налогу экономика находится в понижательной части кривой Лаффера, т. е. увеличение налоговой нагрузки сопровождается сокращением поступлений в бюджет. Для бюджета такой шаг, скорее всего, невыгоден, и наиболее вероятным способом решения проблемы с дефицитом ПФР будет повышение пенсионного возраста.

Эффекты от повышения налогов на экономику в 2018 году

	На Федеральный бюджет, млрд руб.	На рост реального ВВП, п.п.	На инфляцию, п.п.
НДС +2 п.п. к базовой и льготной ставкам	756	-0,9	1,6
НДПИ, рост налоговой нагрузки на 31% сверх уровня, установленного налоговым маневром	816	0	0
Страховые взносы, повышение ставки на 3,7 п.п.	<600	от -1 до -2	<0

Источник: Минфин, Росстат, оценки Райффайзенбанка

Из рассмотренных нами вариантов наименее предпочтительным, на наш взгляд, является увеличение страховых взносов: т.к. объектом налогообложения здесь является фонд оплаты труда, который практически не зависит от результатов деятельности предприятия, и кроме того есть относительно легкая возможность ухода в тень. Скорее всего, такое масштабное повышение страховых взносов приведет к росту убыточных предприятий и при этом не принесет дополнительных доходов бюджету.

В отличие от страховых взносов уклониться от уплаты НДС значительно труднее, при этом объем НДС, хотя и не так сильно, как налог на прибыль, все же зависит от результатов деятельности компаний (объем продаж). Впрочем, отметим, что и повышение НДС не является наилучшей с экономической точки зрения мерой главным образом из-за того, что повышается налоговая нагрузка на всех без исключения потребителей, включая наименее обеспеченные слои населения. При этом бюджет потеряет значительную часть доходов от повышения НДС в связи с ростом инфляции и падением ВВП.

Более предпочтительным с этой точки зрения является увеличение налоговой нагрузки на нефтегазовый сектор (повышение НДПИ) – так, налоговая нагрузка будет какое-то время локализована в рамках сектора и не распространится на экономику в целом. Однако с повышением НДПИ связан ряд проблем. Во-первых, увеличить налоговую нагрузку на нефтегазовый сектор не просто из-за его сильной переговорной позиции в этом вопросе. Во-вторых, проблемы с инвестициями и падением добычи, которые закономерно последуют через несколько лет вследствие повышения налоговой нагрузки, отразятся на экономике сильнее, чем в случае повышения НДС. В ситуации, когда будущий рост экономики в основном зависит от нефтегазового сектора, провоцировать такое развитие событий – крайне недальновидно и рискованно.

Таким образом, в случае негативного развития событий и необходимости серьезного повышения налоговой нагрузки, правительству предстоит непростой выбор, либо еще раз ударить по уже и так пострадавшим после девальвации потребителям, либо изымать ресурсы из нефтяной отрасли или, как аргументирует нефтяное лобби, «резать дойную корову». На наш взгляд, в такой ситуации может быть реализована и комбинированная схема: параллельное повышение НДС и НДПИ, причем рост налоговой нагрузки будет обеспечен в большей степени за счет НДС. Так, например, при повышении ставки НДС на 1 п.п. чистый приток в бюджет будет довольно ощутимым (382 млрд руб.), а эффект на инфляцию (+0,8 п.п.) и ВВП (-0,5 п.п.) не таким существенным. Приблизительно такой же объем средств можно получить при повышении налоговой нагрузки НДПИ на нефть лишь на 15%.

Источник